PSE : définition du paiement pour services environnementaux

Comment un dispositif capable de mobiliser 400 millions d'euros jusqu'en 2027 peut-il n'exister dans aucun texte de loi français ? Le paiement pour services environnementaux (PSE) n'a pas d'article de code qui le définit. Il existe par un régime d'aide d'État, révisé en profondeur en 2024, que la quasi-totalité des pages consacrées au sujet ignore encore.

Le paiement pour services environnementaux (PSE) rémunère un agriculteur qui adopte des pratiques favorables à l'eau, aux sols ou à la biodiversité. Aucun texte de loi français ne le définit : le dispositif repose sur un régime d'aide d'État, le régime cadre exempté SA.115044, en vigueur du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2027, plafonné à 400 millions d'euros.

Avant que le concept ne devienne un objet de recherche internationale, un pays l'avait déjà inscrit dans son droit. La loi forestière costaricienne n° 7575 de 1996 définit, en son article 3, alinéa k), les services environnementaux comme l'atténuation des émissions de gaz à effet de serre, la protection de l'eau pour usage urbain, rural ou hydroélectrique, la protection de la biodiversité et la préservation de la beauté scénique naturelle. Le programme national qui en découle, administré par le FONAFIFO, est le plus ancien programme public de PSE au monde.

Cette antériorité juridique n'est pas un détail. Aucun texte du code de l'environnement ni du code rural français ne définit le paiement pour services environnementaux. Le dispositif français existe par un régime d'aide d'État, pas par une définition légale : c'est une différence de nature avec le Costa Rica, pas seulement de degré.

C'est l'économiste Sven Wunder qui donne au concept sa définition la plus citée. Dans son article fondateur, il pose cinq critères cumulatifs : une transaction volontaire, portant sur un service environnemental bien défini, achetée par au moins un acheteur à au moins un fournisseur, à la seule condition que ce fournisseur garantisse effectivement la fourniture du service. Cette conditionnalité, il la formule sans ambiguïté : le paiement n'a lieu « que si » (« if and only if ») le service est assuré.

Concrètement, cela signifie qu'un PSE n'est pas une subvention classique. Une aide agricole ordinaire finance un moyen, une pratique à adopter ; un PSE, dans sa définition théorique, finance un résultat conditionné, un peu à la manière dont la compensation carbone conditionne son paiement à un résultat vérifié plutôt qu'à une intention.

Dans les Vosges, le programme mené par Nestlé Waters autour de sa source de Vittel illustre ce mécanisme avant même sa théorisation académique. Sur ses sept premières années, l'entreprise y a dépensé plus de 24,25 millions d'euros, soit environ 980 euros par hectare et par an, pour inciter les agriculteurs du bassin à réduire les pratiques polluant la nappe qui alimente l'embouteillage. Les contrats signés couraient sur 18 ou 30 ans, avec une subvention moyenne d'environ 200 euros par hectare et par an pendant cinq ans, et jusqu'à 150 000 euros par exploitation pour moderniser bâtiments et matériel.

Ce cas privé, financé par un acheteur unique directement intéressé à la qualité de l'eau qu'il embouteille, correspond presque au modèle théorique de Wunder : un acheteur, des fournisseurs, une conditionnalité. Les dispositifs publics français, eux, s'en éloigneront sensiblement.

Dix ans après son article fondateur, Wunder republie une révision de sa propre définition, cette fois en cinq points centrés sur la conditionnalité, qu'il désigne comme l'unique critère réellement définitoire du PSE. Il y abandonne le vocabulaire d'acheteur et de vendeur au profit d'usagers et de fournisseurs de services, et ajoute que le service doit être produit hors du site payé.

Ce glissement n'est pas cosmétique. Wunder reconnaît lui-même que la plupart des dispositifs réels ne sont pas des marchés au sens strict, et que le volontariat, pilier de sa définition de 2005, peut être fortement contraint par la décision collective, jusqu'à des cas où les agriculteurs ont semblé forcés d'y participer, une contrainte que l'on retrouve aussi sur les marchés de crédits biodiversité, autre instrument construit sur le même principe de conditionnalité. Sur ce point précis, entre décrire le PSE comme un marché ou comme une politique publique déguisée en marché, mon avis penche pour le second, sans que ce soit une évidence tranchée.

Le Plan biodiversité présenté le 4 juillet 2018 affecte, dans sa mesure 24, 150 millions d'euros d'ici 2021 au 11e programme des agences de l'eau pour financer des PSE. C'est le point de départ du dispositif français : pas une loi, mais une ligne budgétaire adossée à un régime d'aide d'État notifié à la Commission européenne sous la référence SA.55052, décidé le 18 février 2020.

L'agence de l'eau Adour-Garonne est la première en France à attribuer des PSE, dès 2019, à titre expérimental. Sa méthode note chaque exploitation sur trois indicateurs, diversité des cultures, extensification des pratiques et présence d'infrastructures agroécologiques, chacun sur 10 points, pour un total sur 30. Le seuil d'accès est fixé à 16 points sur 30, un niveau que l'agence elle-même présente comme sélectif : seulement 25 % des exploitations françaises pourraient l'atteindre. L'agence retient une valeur de 5 euros par point, ce qui porte la rémunération maximale à 150 euros par hectare pour une exploitation notée 30 sur 30.

En 2019, sur 447 audits jugés recevables, 384 exploitations ont finalement pu recevoir un PSE : 63 ont été exclues parce qu'elles détenaient déjà une MAEC, la mesure agro-environnementale et climatique de la politique agricole commune, incompatible avec le dispositif. Ce PSE de première campagne était placé sous le régime européen de minimis, plafonné à 20 000 euros sur trois ans, soit 6 666 euros par an et par exploitation au maximum. Une fois le régime notifié obtenu, le plafond annoncé par l'agence est monté jusqu'à 9 000 euros par an pour les exploitations les plus performantes. L'agence dit avoir pu consacrer 6 millions d'euros par an à ces PSE entre 2019 et 2024. En 2019, ils couvraient 29 000 hectares de surface agricole utile, 13 000 hectares de prairies et 13 000 kilomètres de haies ou de lisières de bois, pour 2,4 millions d'euros effectivement attribués.

Le régime notifié SA.55052 s'est achevé le 31 décembre 2024. Il n'a pas simplement été reconduit : le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires l'a remplacé, en juillet 2024, par un régime cadre exempté de notification, référencé SA.115044. La différence tient au fondement juridique lui-même : le nouveau régime s'appuie sur l'article 34 du règlement (UE) 2022/2472 de la Commission du 14 décembre 2022, et non plus sur une notification individuelle à Bruxelles.

Ce régime est applicable du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2027, avec un montant maximal fixé à 400 millions d'euros. L'engagement contractuel entre agriculteur et financeur y court de 5 à 7 ans. Il fixe aussi des valeurs plafond nationales, réparties selon le type de service et le stade de l'engagement.

Sur l'articulation avec la politique agricole commune, le régime tranche deux cas de manière opposée. Les aides du PSE ne peuvent pas être cumulées avec les MAEC pour un même agriculteur, à deux exceptions près nommément désignées : la MAEC Protection des races menacées et la MAEC API, consacrée à l'amélioration du potentiel pollinisateur des abeilles. En revanche, le PSE reste cumulable avec les trois niveaux et les trois voies de l'écorégime de la PAC, sous réserve de ne pas financer deux fois les mêmes indicateurs.

Non, et c'est le contresens le plus répandu sur le sujet. L'agence de l'eau Adour-Garonne le formule sans détour sur sa propre page dédiée : le PSE « n'est pas une nouvelle aide à destination des agriculteurs. C'est un revenu lié à la performance environnementale et non pas la compensation d'un manque à gagner ou d'un changement de pratique. » La nuance est importante ici : ce que le régime rémunère, c'est un profil de performance noté par des indicateurs de pratiques, jamais une mesure du service rendu au milieu lui-même, une évolution de la pollution diffuse ou de la biodiversité observée sur le terrain.

Le trajet mérite d'être suivi jusqu'au bout : un dispositif né d'une définition académique centrée sur la conditionnalité au résultat en vient, une fois transposé dans l'administration française, à rémunérer des indicateurs de moyens soigneusement choisis. Le mot « performance » fait le travail rhétorique que le mot « pratique » aurait rendu trop visible.

Deux précautions avant de lire ce tableau. Les trois compteurs d'Adour-Garonne sont ceux affichés par l'agence, sans année de référence. Et ils ne s'additionnent pas aux 6 millions d'euros par an qu'elle dit avoir pu consacrer aux PSE entre 2019 et 2024 : le premier montant est ce qui a été attribué, le second une enveloppe mobilisable.

À titre de comparaison internationale, selon un communiqué du MINAE, le ministère costaricien de l'Environnement et de l'Énergie, le programme national du Costa Rica couvrirait 1 472 544 hectares depuis 1997, financés à hauteur de près de 750 millions de dollars. L'écart d'échelle avec les dispositifs français, plus récents et régionalisés, se passe de commentaire.

Le paiement pour services environnementaux est-il défini par la loi française ?#

Non. Aucun texte du code de l'environnement ou du code rural ne définit le PSE en France. Le dispositif existe par un régime d'aide d'État, le régime cadre exempté SA.115044, et non par une définition légale, à la différence du Costa Rica, dont la loi forestière n° 7575 de 1996 définit les services environnementaux dans son article 3.

Qu'est-ce que le régime SA.115044 ?#

C'est le régime cadre exempté de notification publié en juillet 2024 par le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires. Il est applicable du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2027, plafonné à 400 millions d'euros, et s'appuie sur l'article 34 du règlement (UE) 2022/2472 de la Commission européenne.

Peut-on cumuler un PSE avec une MAEC ?#

En principe non : les deux aides ne sont pas cumulables pour un même agriculteur. Le régime SA.115044 prévoit deux exceptions nommées, la MAEC Protection des races menacées et la MAEC API. Le PSE reste en revanche cumulable avec l'écorégime de la PAC, sous condition de ne pas financer deux fois les mêmes indicateurs.

Le PSE rémunère-t-il un résultat écologique mesuré sur le terrain ?#

Non. Selon l'agence de l'eau Adour-Garonne, le PSE rémunère un revenu lié à la performance environnementale, évaluée par des indicateurs de pratiques, et non la compensation d'un manque à gagner ou la mesure d'un résultat écologique constaté sur le milieu.

Combien d'agriculteurs sont engagés dans un PSE en France ?#

Environ 3 500 agriculteurs, répartis sur 130 territoires, étaient engagés fin 2024, pour un budget de 170 millions d'euros mobilisé entre 2021 et 2024, selon le ministère de la Transition écologique.

Quelle est la différence entre la définition de Wunder de 2005 et celle de 2015 ?#

En 2005, Wunder pose cinq critères centrés sur une transaction volontaire entre un acheteur et un vendeur. En 2015, il révise sa propre définition autour d'un seul critère réellement définitoire, la conditionnalité, et remplace le vocabulaire de marché par celui d'usagers et de fournisseurs de services.

• Régime cadre exempté de notification SA.115044, consulté le 1er septembre 2026
• Paiements pour services environnementaux publics, consulté le 1er septembre 2026
• Sven Wunder, Revisiting the concept of payments for environmental services, Ecological Economics, consulté le 1er septembre 2026
• Daniele Perrot-Maître, The Vittel payments for ecosystem services, IIED, consulté le 1er septembre 2026
• Note Mise en place de paiements pour services environnementaux (PSE), Agence de l'eau Adour-Garonne, consulté le 1er septembre 2026
• Paiement pour services environnementaux, Agence de l'eau Adour-Garonne, consulté le 1er septembre 2026
• PSE : un bilan encourageant pour les collectivités et les agriculteurs, Agence de l'eau Seine-Normandie, consulté le 1er septembre 2026
• Régime SA.55052 (2019/N), L'Europe s'engage en France, consulté le 1er septembre 2026
• Ley Forestal n° 7575, Assemblée législative du Costa Rica, consulté le 1er septembre 2026