Principe pollueur-payeur : définition juridique

Comment une simple recommandation économique de 1972, dépourvue de toute force obligatoire, a-t-elle fini par structurer une bonne partie de la fiscalité environnementale française ? C'est l'histoire du principe pollueur-payeur, l'un des rares principes juridiques dont on croise l'application chaque semaine sans le savoir : dans le prix d'une bouteille en plastique, dans la facture d'eau, dans une taxe sur les déchets. Avant d'être un article de code, ce principe a d'abord été une idée d'économiste. Reprenons la chronologie, parce qu'elle explique presque tout.

Le point de départ n'est pas une loi, mais une recommandation de l'OCDE, la référence C(72)128 du 26 mai 1972, sur les aspects économiques des politiques d'environnement. L'idée sous-jacente est simple à énoncer : les frais des mesures de prévention et de lutte contre la pollution doivent être supportés par le pollueur, et non par la collectivité. En langage d'économiste, on parle d'internalisation des coûts. Traduction : le coût de la pollution, jusque-là payé par tout le monde via l'impôt ou la dégradation de l'environnement, doit être réintégré dans le prix de l'activité qui la génère.

À noter que ce texte n'obligeait personne. Une recommandation de l'OCDE n'a pas la force d'un traité. Mais elle a posé un vocabulaire et une logique que les décennies suivantes n'ont fait que reprendre, en montant progressivement dans la hiérarchie des normes.

Vingt ans plus tard, le principe franchit un cap. La Déclaration de Rio de 1992, adoptée au Sommet de la Terre, l'inscrit dans son Principe 16 : les autorités nationales devraient promouvoir l'internalisation des coûts de protection de l'environnement « en vertu du principe selon lequel c'est le pollueur qui doit, en principe, assumer le coût de la pollution ». La double occurrence du mot « principe » dans la phrase officielle n'est pas un hasard : les rédacteurs ménagent une marge, ils n'imposent pas une règle mécanique.

L'Union européenne, elle, va plus loin. L'article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (le TFUE) fonde explicitement la politique environnementale de l'Union sur quatre piliers, dont « le principe du pollueur-payeur ». Ici, on quitte la recommandation pour le droit primaire, celui qui s'impose aux États membres. Le principe a désormais une valeur contraignante à l'échelle européenne.

En France, l'entrée officielle date de la loi Barnier, la loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Ce texte inscrit d'un coup trois grands principes : la précaution, la prévention et le pollueur-payeur. Rappelons un détail que je corrige souvent en formation : à l'époque, le Code de l'environnement n'existait pas encore. Le principe a donc d'abord été logé à l'article 200-1 du Code rural. Ce n'est qu'avec la création du Code de l'environnement, en 2000, qu'il a été recodifié à l'article L.110-1, où il figure toujours.

La formulation actuelle mérite d'être citée mot pour mot, car chaque terme compte. Le principe pollueur-payeur est celui « selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur » (article L.110-1, II, 3° du Code de l'environnement). Trois catégories de frais, donc : prévenir, réduire, combattre. Pas seulement réparer après coup.

Un principe reste abstrait tant qu'on ne voit pas comment il touche un portefeuille. Or les applications concrètes sont nombreuses, et vous en payez sans doute plusieurs.

La taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP, en est l'exemple fiscal le plus direct. Instaurée par la loi de finances du 30 décembre 1998 et entrée en vigueur le 1er janvier 2000, elle frappe quatre domaines : les déchets, les émissions polluantes, les lessives et les matériaux d'extraction. Le raisonnement est celui de 1972, transposé en impôt : polluer coûte, et ce coût pèse sur celui qui pollue.

Les filières à responsabilité élargie du producteur (REP) reposent sur la même logique, appliquée cette fois au cycle de vie du produit. Le fabricant qui met un bien sur le marché finance ou organise la gestion de ses déchets en fin de vie, via une éco-contribution versée à un éco-organisme agréé. En 2022, la France comptait 24 filières REP, dont 19 opérationnelles. C'est ce mécanisme qui explique pourquoi le prix d'un meuble ou d'un appareil électrique intègre désormais une part dédiée à son futur recyclage, un rouage central de l'économie circulaire et de ses métriques.

Les redevances des agences de l'eau prolongent la même idée. Payées par les industriels, les ménages, les agriculteurs et les collectivités, elles reposent sur l'article L.110-1 et sur un principe complémentaire résumé par la formule « l'eau paie l'eau ». Enfin, au niveau européen, la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale ajoute une brique décisive : un exploitant qui cause un dommage doit prendre les mesures de réparation et en supporter le coût, avec un régime de responsabilité sans faute pour les activités dangereuses listées à son annexe III. La transposition était exigée avant le 30 avril 2007.

Voici l'erreur que je vois le plus souvent, y compris dans des articles de presse. On mélange les trois principes de la loi Barnier comme s'ils disaient la même chose. Or chacun répond à une question différente.

La prévention s'applique à un risque avéré, connu, établi. La précaution intervient face à un risque incertain mais scientifiquement plausible, pour ne pas repousser une action quand un dommage grave et irréversible menace (la nuance entre ces deux notions mérite à elle seule un développement, que détaille l'article sur le principe de précaution). Le pollueur-payeur, lui, ne parle ni d'anticiper ni de prouver un risque : il répartit un coût. Une fois la pollution constatée ou attendue, il désigne qui doit payer. Trois logiques distinctes, réunies sous le même toit législatif de l'article L.110-1, mais qu'il ne faut jamais interchanger.

Reste la partie que les définitions officielles passent sous silence. Sur le papier, le principe est élégant. En pratique, son application reste partielle et inégale.

Première difficulté : chiffrer le coût réel d'une pollution. Combien coûte l'atteinte à un écosystème, à une nappe, à la santé publique ? La réponse est rarement nette, et un coût mal évalué se traduit par une facture trop faible pour être dissuasive. Deuxième difficulté, la pollution diffuse : quand des milliers de sources contribuent chacune un peu, comme dans le cas des pollutions diffuses d'origine agricole, identifier « le » pollueur devient un casse-tête juridique. On répond alors par des redevances globales, qui s'éloignent du principe individuel.

Enfin, une critique de fond revient sans cesse : celle du « permis de polluer ». Si payer suffit à s'acquitter de son obligation, l'acteur qui en a les moyens peut continuer à polluer sans réduire son impact. Le rapport spécial de 2021 de la Cour des comptes européenne, relayé en France par le Citepa, allait dans ce sens : l'application du principe dans l'Union reste incohérente, des budgets publics financent encore des dépollutions qui devraient incomber au pollueur, et certaines installations y échappent. À nuancer, car ce constat vise surtout la mise en œuvre, pas le principe lui-même.

Ma conviction, formulée comme une déduction plutôt que comme un avis : le principe pollueur-payeur n'est ni une baguette magique ni une imposture. C'est un outil de répartition des coûts, puissant quand le coût est mesurable et le pollueur identifiable, faible quand ces deux conditions manquent. Le citer correctement, c'est déjà savoir où il cesse d'agir.

• Article L.110-1 du Code de l'environnement (Legifrance)
• Recommandation de l'OCDE C(72)128 du 26 mai 1972
• Déclaration de Rio sur l'environnement, Principe 16 (1992)
• Article 191 du TFUE (EUR-Lex)
• Loi n°95-101 du 2 février 1995 (loi Barnier)
• Directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale
• Les filières REP (ADEME)
• Le principe pollueur-payeur (Les agences de l'eau)
• Rapport de la Cour des comptes européenne sur le pollueur-payeur (Citepa)